ARTIGO: A DEFICIÊNCIA DOS PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO NA REALIDADE OBJETIVA

 

Resumo:

O presente artigo pretende apontar os problemas objetivos do dia a dia da máquina administrativa, apresentando as falhas mais comuns quanto à aplicabilidade dos princípios basilares que regem e controlam os atos da Administração Pública.

Palavras-chave: Princípios; Direito; Administração Pública; Ineficiência;

Abstract: The present article intends to point to the objective problems of day by day of the administrative machine, presenting the commonest faults as for applicability of the basic principles that govern and control the acts of the Public Administration.

Keywords: Principles; Law; Public Administration; Inefficiency;

Introdução

Ao questionar o porquê dos serviços prestados pela administração pública terem qualidade inferior ao esperado, de imediato há a associação com o atual estado de abandono da moralidade pública, que presenteia o país com inúmeros escândalos de corrupção. Neste artigo é objetivado o apontamento dos problemas objetivos enfrentados pela máquina administrativa no cotidiano da administração pública, abordando, de forma direta, as falhas perceptíveis na aplicabilidade dos princípios fundamentais que regem esse cenário.

Serão sintetizados os princípios expressos da Administração Pública dispostos no caput do art. 37 da Constituição Federal, sendo eles: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência. Dessa forma, apontar-se-á segundo embasamento em artigos científicos, livros de doutrina e casos concretos, as dificuldades na execução desses princípios.

O método utilizado para realização desta obra foi o bibliográfico e jurisprudencial, contando com dados de pesquisas demográficas. Seu desenvolvimento se deu de forma dedutiva e teórica, de modo a enquadrar a realidade vivida pelos cidadãos brasileiros.

De fato, será tratada no tópico dedicado a Legalidade a burocracia dos atos e serviços prestados pela máquina estatal, de forma que ela enseja mais morosidade que segurança nos atos da vida pública, prejudicando também os outros princípios correlatos.

A respeito da Impessoalidade, constatar-se-á sê-la um aspecto social difícil de ser alcançado, onde o puro tratamento de pessoa física como atuação de Órgão não a isenta de custos sociais vividos, de toda forma.

No tocante a Moralidade, será abordada a respeito do uso indevido de alguns serviços, bem como um claro excesso de poder de alguns campos da administração, que tornam prejudiciais a realização da prestação final da administração com a sociedade.

Enquanto na Publicidade, notar-se-á a carência de acesso à informação de um número exorbitante da população, contribuintes diretos e indiretos e detentores de direitos tais como aqueles equiparados perante a lei.

Por fim, apresentaremos a Eficiência, princípio máster para a configuração da democratização do serviço público, onde será explicitada que a má utilização do patrimônio faz com que faltem recursos para os indivíduos.

Estarão claras que as consequências das falhas nos princípios explícitos acarretam falhas nos outros princípios infra mencionados, consequentemente iniciando um efeito contraproducente que atinge toda a rede jurídica, administrativa e legal, garantida porventura pela Carta Magna brasileira.

Com isso, será concluído que a sociedade pede um uso mais adequado dos recursos, serviços e atos públicos. Espera-se que a prestação de serviços governamentais ocorra com qualidade, de forma a atender à coletividade, porém, não é isso que se verifica. Os brasileiros clamam por uma mudança desse estado em que se encontra a administração pública, visto que, muitos dependem dela. Essa exigência posta pelos cidadãos passa, inexoravelmente, pelo aprimoramento do Estado de forma a torná-lo mais eficiente, mais acessível, mais transparente.

Legalidade

A fundamentação do princípio da Legalidade é encontrada no art. 5°, II, da Constituição Federal, dizendo que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer algo senão em virtude de lei”. Encontra-se também expresso no art. 37, caput, que trata: “a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”.

Não é difícil perceber que o princípio da legalidade norteia o gestor público, fornece o trilho de uma administração harmônica perante outros princípios, já que este diz respeito à norma concreta, impondo o modo e a forma de se fazer ou de não fazer tal serviço.

É notável, desde já, que deve haver uma subordinação da administração à lei, uma dependência para com ela que resulta em várias exigências, estas, por sua vez, vislumbrando o bom funcionamento do sistema. Ou seja, a legalidade, sob a óptica de princípios administrativos, deixa o gestor público a mercê dos mandamentos da lei e, claro, das exigências da coletividade, não podendo se distanciar ou desviar disso, sob ameaça de praticar ato inválido e sujeito a sofrer responsabilização civil e criminal (MEIRELLES, 2005).

O dilema da legalidade não se localiza no fato de seguir à risca as imperiosas sentenças positivas e negativas da lei, mas na consequência de sua abrangência. É inevitável, no nosso contexto social de insegurança e fraudes constantes, o surgimento de instrumentos legais de segurança. Dessa forma é criado um sistema burocrático de prevenção, que visa reduzir o número de déficits processuais gerados pela má utilização da lei. De fato, é visível que a máquina pública depende, de forma intrínseca, da legalidade. Todos os atos da administração pública devem estar previstos em lei. Porém, ao aplicar esse princípio na realidade social, é possível vislumbrar algumas falhas. Dentre elas, destaca-se a burocratização criada pelo grande número de dispositivos legais, que tratam com morosidade atos simples na vida do cidadão, que por vezes são imbuídos de demasiados processos para acessar um direito garantido ao cidadão, como por exemplo, a abertura de uma empresa, que pode levar até nove meses para funcionar legalmente[1].

É através do processo administrativo formal que se registram os atos da administração pública. Entretanto, por mais que a burocracia entre com objetivos e vantagens positivas para atestar a legalidade, o termo passou a ser usado também, com um sentido negativo, trazendo rótulos acerca de uma administração de excessivas divisões e regras controladoras e procedimentais, que, por vezes, mostram-se desnecessárias ao funcionamento da máquina pública. Este, na realidade, tem sido o único sentido popularmente empregado, trazendo demérito aos servidores, que só põem em prática o princípio da legalidade.

Pode-se inferir algumas características padrão acerca da Burocracia, que podem estar sendo a raiz de  falhas simples. A primeira característica é seu caráter legal, normativo e regulamentador. Ser burocrático é ser eivado de normas previamente estabelecidas por escrito. É ser baseado em codificações próprias, que ditam como deve proceder ao funcionamento dos serviços.

No entanto, aplicando à realidade, percebe-se que a maioria desses atos previstos e garantidos na lei torna-se exagerados e frios, sem margem para o aperfeiçoamento no atendimento de cada cidadão. Dificultando, assim, a relação com os sujeitos ativos da administração e gerando conflitos desnecessários com o público.

O funcionário está voltado para dentro da organização, sua atuação não é voltada aos clientes e sim ao sistema interno do serviço. Isso faz com que os receptores sejam atendidos de forma padrão, de acordo com regulamentos e rotinas internos, trazendo a eles uma irritação, visto que recebem pouca atenção e são tratados com descaso para com seus problemas pessoais e particulares, aos quais o servidor não pretende abrir espaço devido ao seu pouco tempo e a quantidade de demandantes.

Junto a isso há o caráter formal de comunicação. Sabe-se que a burocracia é regida pela comunicação escrita para proporcionar a comprovação e documentação adequadas. Como as comunicações são repetitivas e constantes, a burocracia se utiliza de rotinas e formulários para viabilizá-las.

A grande falha a ser observada neste aspecto é, justamente, a falta de entendimento por parte da população, por exemplo, de entender os termos e critérios de uma licitação. Possuímos uma sociedade de maioria leiga em assuntos e procedimentos jurídicos, o que impede e incapacita uma grande parte dessa parcela de cidadãos no que diz respeito ao entendimento dos atos e documentos da administração.

Apesar de o Estado colocar a disposição do cidadão uma série de Ouvidorias, como por exemplo, a Ouvidoria da Defensoria Pública, e a legislação mais recente trazer, com a Lei de Acesso à Informação, formas mais acessíveis de interação do administrado com a legalidade administrativa, através do acompanhamento das ações que fazem parte do seu cotidiano, nem sempre eles têm conhecimento do procedimento adequado. E, mesmo quando o profissional do direito, que deveria deter esse conhecimento, por diversas vezes não sabe ao certo se tudo está, de fato, em conformidade com as normas, devido ao volume normativo necessário que o poder público precisa para agir (OLIVEIRA, 2015).

Mesmo com a existência dessas ferramentas, que visam a aproximação do profissional com o cidadão comum, dando mais transparência aos atos normativos, dificilmente teremos alguma mudança relevante nesse ponto. O linguajar jurídico ainda é rebuscado, pouco acessível.

Já quanto à racionalidade na divisão do trabalho, fica claro que a burocracia tem como característica marcante a sistemática divisão de funções. Esta divisão atende a um caráter racional que faz jus ao objetivo pretendido. Nota-se no cotidiano do país que de fato há uma divisão exacerbada do trabalho. As atribuições de um servidor nunca ultrapassam aos delimitados nas linhas frias do código que rege sua função. Na grande maioria das vezes o servidor público delega o atendimento a superiores, acarretando a mora do serviço e deixando a desejar no atendimento que, constantemente, nem precisam fazer uso da burocracia pra ser resolvido.

Não podem ser esquecidas as rotinas e procedimentos que são fixados, não só pelos servidores, mas pela própria norma, como regras técnicas para o desempenho de cada cargo. De acordo com o conceito popular a burocracia é o meio pelo qual se viabiliza a multiplicação do papelório, fazendo-o avolumar e impedir a aplicação de soluções rápidas e eficientes. O termo também costuma ser utilizado no sentido de apego por parte dos funcionários aos regulamentos, causando ineficiência a organização. O cidadão comum associa a burocracia a defeitos do sistema, e em sua maioria, com razão. Isso é o que demonstra a Jurisprudência dos tribunais:

1. A incidência do princípio da razoabilidade torna possível afastar excessos de formalismo e considerar como já suprida a comprovação da titulação referente à pós-graduação, em atenção aos documentos previamente apresentados por candidato em concurso público. 2. Recurso conhecido e não provido, à unanimidade, prejudicado o reexame necessário. (TJ-PI - REEX: 00161457820108180140 PI, Relator: Des. Raimundo Nonato da Costa Alencar, Data de Julgamento: 06/09/2017, 4ª Câmara de Direito Público).

 

INDEFERIMENTO DA INICIAL. EMENDA DESNECESSÁRIA. FORMALISMO EXACERBADO. A falta de emenda desnecessária não justifica o indeferimento da inicial. (TJ-DF 07074638420178070001 DF 0707463-84.2017.8.07.0001, Relator: FERNANDO HABIBE, Data de Julgamento: 15/08/2018, 4ª Turma Cível, Data de Publicação: Publicado no DJE : 10/09/2018 . Pág.: Sem Página Cadastrada.)

 

O Processo deve ser entendido como meio inevitável à consecução do direito material, de forma que os seus instrumentos não impeçam a regularidade do exercício do direito a ponto de impedir o seu conhecimento, em face do formalismo exacerbado, sob pena de afronta aos princípios da instrumentalidade das formas e da inafastabilidade da função jurisdicional, previsto no art. 5º, XXXV, da Constituição da República. O agravo interno interposto dentro do prazo de 15 dias úteis, contado da publicação da decisão agravada, é tempestivo (CPC, art. 1.003, § 5º c/c art. 219)- Contra decisão proferida pelo relator cabe agravo interno para o respectivo órgão colegiado (CPC, art. 1.021)- É de responsabilidade do usuário do sistema o preenchimento correto dos campos contidos no formulário eletrônico pertinente à classe processual ou ao tipo de petição (Resolução n. 780/2014, art. 16, I). (TJ-MG - AGT: 10000180346272002 MG, Relator: Ramom Tácio, Data de Julgamento: 28/11/2018, Data de Publicação: 29/11/2018).

 

Os prejuízos não devem ser vistos apenas pela óptica legal, social e administrativa, visto que podem ser inclusive refletidos em custos monetários, porque envolve horas e horas de servidores (caros) dedicados a reanálise dos atos, assim com gastos com as impressões, os papéis, todo o material necessário à execução dos mesmos.

Vale ressaltar ainda que, nas vezes em que há o embaraço do processo administrativo causado por servidores que fazem uso do formalismo exacerbado, há também um maior desperdício de tempo para dar uma resposta ao administrado, aos órgãos de controle, ou até mesmo corrigir a falha que não causa nenhum prejuízo ao erário, nem prejudica a finalidade pública.

Com isso, os caminhos mostram que a administração necessita se desprender desse excesso de formalismo burocrático, que gera atraso aos planejamentos e ações públicas. Desfazendo, dessa forma, o mal entendido que se formou a respeito do sentindo do termo burocracia, culpando-a pela ineficiência da administração pública. Porém, os estudos apontam que é do agente público que “em sua atuação, despreza os princípios da eficiência, razoabilidade e proporcionalidade” para se ater a rigorismos inúteis e que não satisfazem completamente o recurso humano dependente (QUEIROZ, 2012).

Por fim, fica evidente que a defesa do interesse público deve estar acima da simples observância das disposições frias dos documentos. Todo o exagero de formalidades não pode e nem deve levar o agente público a estagnar o processo e comprometer sua finalidade por razões ínfimas, que contribuiriam para a efetivação da celeridade processual, descongestionando várias vias que se encontram anestesiadas por essa falha, infelizmente, presente no nosso ordenamento.

Impessoalidade

Em definição, o princípio da Impessoalidade consiste na atuação da Administração sem discriminações que visem prejudicar ou beneficiar determinado administrado, ou seja, funda-se na conduta e tratamento isonômico da administração perante os administrados, com a finalidade máxima de atingir o interesse coletivo.

O desempenho da atividade administrativa visa satisfazer o interesse da maioria, assim sendo, o princípio da impessoalidade detém uma função de destaque nesse meio, já que ele busca assegurar e efetivar a busca por este objetivo. Por isso, quando falamos em impessoalidade, a tratamos como uma consequência da prestação do interesse coletivo. Nas palavras de Marcelo Alexandrino (2009):

A impessoalidade como prisma determinante da finalidade de toda atuação administrativa é a acepção mais tradicional desse princípio e traduz a ideia de que toda atuação da Administração deve visar o interesse público, deve ter como finalidade a satisfação do interesse público.

Este princípio contempla todo o órgão funcional do Estado, tendo ele como sinônimo do princípio da isonomia, já que ambos pregam o comportamento sem distinções por parte da administração e também perante a lei. Entretanto, é fácil detectar um vício de pessoalidade de alguns setores e agentes, que acaba por se desviar da finalidade primordial que a Administração Pública possui justamente a perseguição dos interesses coletivos.

O problema da impessoalidade reside na leitura imprecisa da realidade caracterizada pelo próprio caráter da lei. Apesar de parecer contra intuitivo, é fato que a norma transpassa a realidade brasileira de forma insensível, de modo que são ignorados os aspectos socioeconômicos do meio em que é aplicada.

Conforme explanado, a impessoalidade é garantidora da proteção jurídica dos servidores do Estado, da isonomia e do interesse público. Acontece que desde os níveis mais baixos do serviço público, hierarquicamente falando, como em um atendimento ao público, é impossível eliminar os privilégios dados à pessoa a quem o servidor tem maior afetividade, ou mesmo pessoa detentora de maior poder financeiro.

Ilustração clássica disso tem-se no nepotismo, onde parentes de servidores são favorecidos em detrimento dos demais administrados que poderiam ter acesso aos cargos em comissão. Visando impedir a ofensa ao referido princípio constitucional, o STF editou a sumula vinculante nº 13 que diz:

A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica, investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança, ou, ainda, de função gratificada na Administração Pública direta e indireta, em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal.

Mesmo em nível hierárquico superior, são detectados já descumprimentos da realização da finalidade pública em licitações, prestação de contas e afins, conforme reza o artigo disponibilizado no site do TCU: "A corrupção no orçamento: fraudes em licitações e contratos com o emprego de empresas inidôneas". Esse costume se estende a todo serviço público prestado, dado que o contexto social tende a influenciar uma avaliação positiva do indivíduo frente aos "sacrifícios" do erário público, ou mesmo dos seus princípios, fundamentados na manutenção da ética individual. O princípio do bem público será sempre superado pela vantagem pessoal e a impossibilidade de despir as pessoas de sua personalidade sempre estará vigente, enquanto impere a cultura do indivíduo.

De tal modo é esse problema, que recentemente (dia 12/12/2018) o presidente do Supremo Tribunal Federal, Dias Toffoli, se posicionou quanto ao ato de expressar opiniões publicamente, que, do seu ponto de vista, os magistrados brasileiros precisam tomar cuidado e não devem expressar opiniões e desejos pessoais publicamente, em especial nas redes sociais, em suas palavras:

Eu não me sinto, nem agora, como presidente do Supremo, autorizado para falar em nome pessoal [sobre] questões relativas a opiniões que possa ter, desejos que possa ter. Porque o juiz não pode, é um encargo, é um ônus que nós temos. Nós temos que nos resguardar, nós temos que nos preservar, senão perdemos nossa autoridade, simples assim. Eu até hoje nunca o fiz em respeito à instituição que eu integro.

Esse pronunciamento ocorreu um dia depois de o Conselho Nacional de Justiça, encabeçado por Dias Toffoli, ter arquivado cerca de 12 processos referentes a pronunciamentos, realizados em redes sociais na época das eleições, por magistrados. Corolário ao princípio da impessoalidade tem o princípio da Imparcialidade do Juiz, essencial para a efetivação do devido processo legal, e mais uma garantia que a vontade particular não deve interferir no processo ou sentença. Entretanto, o juiz ainda é um ser humano e pode sim, vir a cometer esses vícios pessoais, devendo ser entendida essa imparcialidade como uma coisa aproximada.

            Da impossibilidade de superar a realidade objetiva brasileira, o princípio que deveria ser categórico, torna-se meramente hipotético, visto que a leitura antropológica falha nesse aspecto e que nesse meio, a impunidade administrativa instiga o indivíduo a não cumprir com os princípios norteadores da Administração Pública. Conforme abordado, a atuação de particular como Órgão também investe o sentimento de proteção quanto ao descumprimento principiológico, mesmo havendo a possibilidade de perda de cargo público e até investigação penal. No mais, é extremamente difícil fiscalizar o cumprimento da isonomia e da finalidade pública, devido à grande quantidade de encargos existentes no dia a dia do serviço público, não dando margem, até nos casos de Órgãos fiscalizadores, de uma atuação eficiente, tal como a superlotação do Judiciário.

Moralidade

A razão de ser de um ordenamento jurídico está exclusivamente relacionada com a natureza do ser humano. Dito isso, a primeira vista, enxerga-se a moralidade administrativa como um princípio que visa impedir que os dirigentes do Estado se desviassem das finalidades que regem o estado de direito, destinando seus poderes à vontade estatal democraticamente legitimada.

Por conseguinte, temos a moralidade como uma garantia da legitimação da vontade coletiva. O exercício probo, justo e correto do poder público é um pressuposto para que este tenha uma aceitação positiva pela sociedade, que representa o sujeito ativo e destinatário de suas ações.

Se o poder é exercido moralmente, obtém-se o respeito pela máquina pública estatal, dando a possibilidade para um funcionamento harmônico do meio social dependente. Na medida em que a moralidade torna-se um parâmetro para se aferir a constitucionalidade dos atos administrativos, passa a ser possível, também, um controle individual por parte do cidadão, seja por via administrativa ou por via judicial. Este controle torna-se fundamental, pois amplia o acesso e a aceitação por parte daqueles que movimentam o poder público e vivem dele.

Este princípio representa a reverência aos valores essenciais do Estado, que foram eleitos e consagrados no ordenamento jurídico. Isso quer dizer que o gestor público tem de agir conforme uma conduta ética e honesta, e é a exigência na observância desse padrão ético, de boa-fé, de lealdade que asseguram a boa administração e a disciplina interna na Administração Pública (MARINELA, 2005, p. 37).

Entretanto, o cenário real é diferente do esperado. Na efetivação do princípio da moralidade o agente deve agir honestamente, de forma ilibada, semelhante à aplicação do princípio da boa-fé objetiva, advindo do Direito Civil Brasileiro, que, por sua vez, dita deveres das partes em um negócio jurídico, sendo estes, segundo Flávio Tartuce:

- Dever de cuidado em relação à outra parte negocial;

- Dever de respeito;

- Dever de informar a outra parte sobre o conteúdo do negócio;

- Dever de agir conforme a cobrança depositada;

- Dever de lealdade e probidade;

- Dever de colaboração ou cooperação;

- Dever de agir com honestidade;

- Dever se agir conforme a razoabilidade, a equidade e a boa razão. (TARTUCE, 2018, p. 600)

 

Tomados sob esta óptica, é de fácil observância que a consciência do agente é um dos pressupostos morais do ato administrativo. O abuso de poder reside em duas formas. A primeira delas é o Excesso de Poder, muito comum em nossa realidade, e se configura quando o agente público atua ilegalmente, ultrapassando os limites da sua esfera de competência. É o que exemplifica a jurisprudência:

1. Não age no estrito cumprimento do dever legal o policial militar que dispara arma de fogo contra uma motocicleta em movimento, causando lesão grave em pessoa que se encontrava na garupa do motociclista, pelo simples motivo de que o condutor do referido veículo não obedecera à sinalização para que parasse, mormente quando há determinação de seus superiores em sentido contrário, ou seja, recomendando aos integrantes da Corporação a que não efetuem disparos contra veículos em fuga, nem realizem perseguição a estes. 2. Corrige-se, de ofício, equívoco da decisão a respeito da qualidade da pena privativa de liberdade aplicada, que deve ser de detenção e não de reclusão. (TJ-PR - ACR: 860313 PR 0086031-3, Relator: Tadeu Marino Loyola Costa, Data de Julgamento: 10/08/2000, 1ª Câmara Criminal, Data de Publicação: 5702)

É inadmissível a apreensão de mercadorias com o propósito de coagir o contribuinte ao pagamento de tributos. Já se trata de fato público e notório que a apreensão de mercadorias, por agentes fiscalizadores, em situações consideradas irregulares, com a finalidade de coagir o contribuinte ao pagamento do ICMS, revela-se ilegal e abusivo. Esta conduta vem sendo repelida pela doutrina e jurisprudência pátria, uma vez que a apreensão é utilizada não para se apurar fatos indispensáveis à feitura do lançamento ou para comprovar infrações, mas simplesmente para efetuar a cobrança, por via oblíqua, em que não se permite ao contribuinte a oportunidade de defesa. (TJ-BA - REEX: 00010520520028050274 BA 0001052-05.2002.8.05.0274, Relator: Cynthia Maria Pina Resende, Data de Julgamento: 28/01/2014, Quarta Câmara Cível, Data de Publicação: 30/01/2014)

A segunda forma do abuso de poder é o desvio de poder, caracterizado por um agente que age dentro de sua competência, porém atua de maneira distinta na finalidade pretendida que está implícita ou explícita na lei. Ou seja, quando a atitude é contrária à finalidade geral. A corrupção é um forte exemplo.

O Poder Público, na tentativa de amenizar e fazer com que as condutas sejam realizadas idoneamente sancionou a lei 8429/92 – Lei de Improbidade Administrativa. Ela assegura, em seu bojo normativo, as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de atos praticados sem a devida probidade e licitude na conduta, que geram atos de improbidade administrativa. Porém, até o momento atual, as coisas não se mostraram positivas.

O que resta, de fato, é a mudança efetiva da educação moral brasileira, não somente no seu status público-administrativo, mas como sinônimo de ética em geral. Compreende-se nesse problema, a dificuldade de enxergar o bem público como o é em sua natureza, e não como extensão de seu próprio patrimônio, ou mesmo como alavanca de condição individual. A eficácia da moralidade reside não nas punições então encabeçadas ao agente ímprobo, mas em sua capacidade de entender as distinções de patrimônio em uma cultura e jurisdição fundadas no patrimonialismo português que estruturou o Brasil como o é hoje.

Publicidade

Não é preciso afirmar que a publicidade está diretamente ligada ao acesso à informação e que a participação do cidadão nas deliberações públicas e o acesso à justiça formam o que é o fundamento da democracia participativa. Apenas os cidadãos munidos de conhecimento podem atuar nas decisões concernentes à democracia.  A informação dá aos cidadãos poder sobre as autoridades, controlando gastos públicos, aplicações dos atos administrativos e a iniciação legislativa. Simultaneamente, confere participação plena, como isonômicos na tomada de decisões às quais estão submetidos. 

O princípio da publicidade atua em todos os ambientes, todos os níveis e em todos os Órgãos estatais. Através deste, é expresso que todos os atos da administração pública devem estar publicados, de modo a terem fácil acesso e ser transparentes, possibilitando que qualquer cidadão possa buscar informações ou fiscalizar se a finalidade social e o interesse público estão sendo cumpridos à risca. Porém há algumas exceções previstas principalmente no artigo 5° da Constituição Federal de 1988, in verbis:

XIV - é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional.

XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do estado.

LX - a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem.

Prega-se a necessidade de participação de todos na tomada de decisões, seja direta ou indiretamente, mas sem o devido acesso a todas as informações da administração pública, surge uma espécie de discriminação de dados: um órgão possuidor de todos os dados e informações e, paralelamente, a população, parcialmente incluída, com dificuldade de adentrar nas decisões administrativas com sua participação indireta, sem esclarecimento de seus direitos e deveres. Quando se trata do princípio da publicidade, porém, é de suma importância entender que: “A publicidade surte os efeitos previstos somente se feita através de órgão oficial, que é o jornal, público ou não, que se destina à publicação de atos estatais. Dessa forma, não basta a mera notícia veiculada na imprensa” (STF, RE 71.652).

Ante ao exposto, já há uma primeira dificuldade a ser encarada: 7,2% da população com 15 anos ou mais de idade eram analfabetas em 2017, segundo reportagem jornalística do site Valor[2]. Depois, é necessário idealizar que somente a taxa de alfabetização não é o suficiente para eliminar as disparidades no acesso à informação, já que em 2018, 29% dos brasileiros são considerados analfabetos funcionais, ou seja, sabem ler e escrever, mas não sabem interpretar e entender, ou formalizar um pensamento complexo[3]. Esse é o primeiro ponto quando tratamos de informação.

Por se tratar de informação, ingressamos em um contexto de dificuldades, diante da realidade das famílias brasileiras, como a retratada anteriormente. É dito que a publicidade deve ser uma maneira de democratizar a lei e educar a população, mas que diante da desigualdade social e marginalização de parte dos cidadãos brasileiros, todo esforço se torna pouco. O principal meio de veiculação de informações oficiais governamentais são os Diários Oficiais da União e dos Estados. Para acessar os diários oficiais, basta uma máquina com acesso à internet e suficiente conhecimento de pesquisa eletrônica.

Sendo a Internet essencial para a eficácia do princípio da publicidade, é importante salientar a atual situação brasileira. Segundo dados do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia), houve um crescimento de 446% entre 2005 e 2015 do número de residências brasileiras com acesso à rede mundial de computadores[4]. Apesar de gigantesco crescimento, somente em 2014 mais da metade da população brasileira teve acesso à rede (54,9%). A partir de 2013, quando o IBGE expandiu a pesquisa para meios alheios ao computador, notou-se um grande aumento, devido ao preço mais acessível de aparelhos como smartphones, tablets e notebooks.  Conforme o gráfico a seguir, é perceptível que em 2015, o correspondente a 57,8% da população já contava com a conexão, sendo que 17,3% desses utilizavam eletrônicos portáteis, democratizando ainda mais a informação e consequentemente a publicidade jurídica do cenário atual.

Em razão do acesso aos meios de comunicação, fica prejudicado também o acesso à efetividade do princípio da publicidade, que sofre impedimentos de cunho objetivo, derivado da desigualdade social existente e dos impedimentos educacionais e tecnológicos da população. Por isso, o princípio do acesso à Justiça sofre também impedimentos, por ser diretamente proporcional a informação disposta ao alcance do cidadão. Aqui, não se trata de uma falha principiológica, mas em sua completude, existe a exclusão de parcela da população aos direitos básicos de aprender a legislação vigente, fiscalizar a administração tanto em nível municipal até o federal.

Em 2011, a Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/11) surgiu para dar novos rumos e tornar mais concreto o que já estava previsto na Constituição. Tal lei tem como proposta, em linhas gerais, garantir a todos o direito fundamental à informação. Ela o faz essencialmente por meio de portais de transparência na internet, através dos quais a população pode acompanhar informações atualizadas sobre recursos públicos e a atuação da administração direta e indireta de todos os poderes e entes federativos. Com a difusão da internet e os portais de transparência desenvolvidos para tornar prático e simples o acesso à informação pela população, o controle social passa a ser uma prática mais comum no cenário atual, mas ainda com suas limitações sociais que impedem a plena efetividade principiológica.

Eficiência

            A eficiência, sendo o último princípio a ser incrementado na Constituição, é proveniente da Emenda Constitucional nº 19 de 1998, que objetivou a reforma administrativa. Enseja no seio da atuação pública a atuação legítima focando os resultados, rendimentos e pontualidade, dessa forma passando a pôr destaque às metas objetivas da administração, sempre regulado e entrelaçado com os outros princípios, já que não há eficiência sem que sejam cumpridos os requerimentos de legitimidade.

            Conforme explana Medauar (2000): “Eficiência contrapõe-se a lentidão, a descaso, a negligência, a omissão – características habituais da Administração Pública Brasileira, com raras exceções”. Tal fundamento é a ponta de lança da Administração Pública no quesito funcionamento. É por meio do mesmo que é possível a medição de resultados, estipulação de necessidades e até mesmo atribuição de advertências. Explica Celso Antônio Bandeira de Melo (1999):

Quanto ao princípio da eficiência, não há nada a dizer sobre ele. Trata-se, evidentemente, de algo mais do que desejável. Contudo, é juridicamente tão fluido e de tão difícil controle ao lume do Direito, que mais parece um simples adorno agregado ao art. 37 ou o extravasamento de uma aspiração dos que burilam no texto. De toda sorte, o fato é que tal princípio não pode ser concebido (entre nós nunca é demais fazer ressalvas obvias) senão na intimidade do princípio da legalidade, pois jamais suma suposta busca de eficiência justificaria postergação daquele que é o dever administrativo por excelência. Finalmente, anote-se que este princípio da eficiência é uma faceta de um princípio mais amplo já superiormente tratado, de há muito, no Direito italiano: o princípio da ‘boa administração.

            Em um panorama de crise econômica, porém, a eficiência tão pontual em sua expressão, torna-se falha e capciosa. Segundo Pereira Júnior (1999), a eficiência não se dará com sua expressão ou ausência na Constituição, pois é um princípio inerente a todo e qualquer ordenamento jurídico, e isso é independente de menção. O autor critica também o suposto caráter ideológico da inclusão constitucional, explanando que na verdade, toda a emenda constitucional, traz uma natureza de lucro para algo que não provém do mesmo, como uma empresa privada, pois “A mola propulsora é outra – a satisfação do interesse público. Geri-los visando exclusivamente ao lucro, alcançável em atividades paralelas, poderá redundar em ações ilegítimas, se ignorada a prevalência do interesse público”.

            Logo se encontra o problema da eficiência, que remonta a uma administração desregrada e nada cautelosa. Com uma economia em recessão, em que a arrecadação dos contribuintes não é suficiente para ao mesmo tempo pagar os juros e amortizações e realizar a manutenção da atividade pública em bom nível, ignoram-se também os investimentos, tão necessários para os três pilares da República: saúde, educação e segurança. A problemática econômica transcreve-se para a malha administrativa, que sofre da má administração e pelas falhas dos outros quatro princípios expressos abordados nesse artigo. Vale ressaltar que o a eficiência deve estar hierarquicamente abaixo da legalidade, pois não é justificável a atuação administrativa, em discordância do ordenamento jurídico nacional, não implicando a eficiência tomada em face da ilegalidade, devendo atuar como complementos e não concorrentes.

            A eficiência, em suma, é agredida com a tentativa de fazer mais, mais rápido e eficientemente, como um paradoxo. Pois apesar dos esforções de torna-la palpável, é demasiado complexa a tarefa de exercê-la em todos os Órgãos, por atuarem em atividades diferentes e que necessitam de diferentes materiais no seu labor diário. É prejudicada, contudo, pela degradante conceituação burocrática e formalista que como fora explanado, desenvolve dos demais princípios.

Considerações finais

Diante do exposto, entende-se que não são os princípios em si que geram as falhas principiológicas presentes no ordenamento administrativo, pois é perceptível a boa-fé empregada na criação das leis. De fato, visam o melhoramento e a harmonização da sociedade, cada qual a seu modo. Porém, o agente, na sua condição humana, destoa dessas finalidades na aplicação das mesmas na realidade e, por conseguinte, traz inúmeros problemas para a administração.

Concluímos, sobre o princípio da Legalidade, que a sequência lógica da manifestação administrativa exige atos procedimentais para ser aplicada eficientemente. Esses atos, porém, acarretam em uma carga normativa a qual se atribui o nome de burocracia. Esta, por sua vez, trouxe não só benefícios, como por exemplo, a comprovação dos atos administrativos, mas trouxe consigo também um estigma: o formalismo exacerbado. A excessiva precaução com procedimentos gera morosidade e acaba fortalecendo a indústria da desconfiança presente nos atos públicos, dificultando a vida da população. Assim, para a sociedade, a Legalidade, por fruto de uma imprecisão consequencial, acaba por tornar-se a culpada pelo atraso dos atos administrativos mais simples, e pela demora na solução dos conflitos. Seu sentido, aos olhos do povo, não é o de formalizar o processo administrativo, ou seguir a lei conforme ela é, e sim o de dificultar o acesso e a vida do cidadão aos meios de resolução dos mais diversos conflitos na esfera pública.

Dos aspectos extraídos do princípio da Impessoalidade, é axiomática a importância da isenção do gestor público ao dirigir suas ações, de forma que vise sempre a satisfação do interesse público, de forma imparcial e justa, não podendo, pois, deixar-se conduzir por vícios de pessoalidade. A condição humana é nesse caso, o grande defeito da impessoalidade. Esta, não pode ser perfeitamente implementada por impedimentos sociais inerentes ao ser humano, dotado de história e de cultura, que o tornam vulneráveis aos vícios contrários à própria Administração Pública, que incorrem em problemas formais na realidade da aplicação do serviço público.

O princípio da Moralidade foi esclarecido como a ligação da eficácia dos processos administrativos aos outros princípios correlatos indispensáveis para a administração pública. Sendo, diferentemente dos outros, imbuída na moral do servidor público, esta falha em não conseguir superar a pertinência patrimonial e social que ronda a legalidade. Em outras palavras, a possibilidade de burlar os atos procedimentais e alterar os atos administrativos, passando por cima dos outros princípios e somada à impunidade, oferecem maior recompensa que seguir à risca a Lei, dessa forma acarretando em dificuldades estruturais do modus operandi público.

Segundo a análise do exercício da Publicidade, esse princípio mostrou-se incapaz de atingir sua perfectibilidade devido ao próprio contexto socioeconômico em que o país está inserido, não superando, por assim dizer, a total eficiência devido à desigualdade social existente.

Concernente ao princípio da Eficácia, sem dúvida foi extraído com clareza a ligação que a mesma tem com a economia, estando deficitária por crises e pela má atuação da Gestão Pública, que busca um molde de empresa lucrativa, enquanto objetiva a finalidade pública como meio para manter-se funcionando..

In fine, o envolvimento que têm todos os princípios da Administração Pública ficou explícito, todos influenciando uns aos outros, de maneira que seus problemas se sobrepõem e persistem. Só haverá a plena realização principiológica na realidade objetiva da gestão pública quando forem superadas as barreiras exclusivamente sociais do contexto do nosso tão querido Brasil.

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[2] VALOR: IBGE: Brasil tem 11,8 milhões de analfabetos; metade está no Nordeste. Disponível em:<https://www.valor.com.br/brasil/5234641/ibge-brasil-tem-118-milhoes-de-analfabetos-metade-esta-no-nordeste>. Acesso em: 11 dez. 2018.

[3]  CORREIO DO POVO: Brasil tem cerca de 38 milhões de analfabetos funcionais. Disponível em:< https://www.correiodopovo.com.br/Noticias/Ensino/2018/8/657938/Brasil-tem-cerca-de-38-milhoes-de-analfabetos-funcionais>. Acesso em: 11 dez. 2018.

[4] EXAME: Apesar de expansão, acesso à internet no Brasil ainda é baixo. Disponível em:<https://exame.abril.com.br/brasil/apesar-de-expansao-acesso-a-internet-no-brasil-ainda-e-baixo/>. Acesso em: 11 dez. 2018.